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法律研习所2021-10-21

澳博注册网站平台一、实用观点

采矿权是一种用益物权,采矿权人通过缴纳采矿权价款的方式取得用益物权,该用益物权受法律保护。因发生安全事故整顿关闭的煤矿属于政策性关闭,采矿权人有依据有关规定申请退还采矿权价款的权利。根据《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》(财建[2010]1018号)规定:“矿业权登记管理机关按原缴纳矿业权价款额和剩余储量占原批准储量的比例,确定应退还的矿业权价款。”确定采矿权价款退还数额的关键是查明涉案煤矿的剩余储量。

二、佐证判例

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❶当事人:

再审申请人(一审被告、二审被上诉人):湖南省自然资源厅(原湖南省国土资源厅)。

澳博注册网站平台再审申请人(一审被告、二审被上诉人):张家界市国土资源局。

再审申请人(一审被告、二审被上诉人):慈利县国土资源局。

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被申请人(一审原告、二审上诉人):陈述平。

原审第三人:慈利县麦湾煤矿。

❷原一、二审均法院查明:

1986年慈利县三合口乡开办集体企业慈利县麦湾煤矿,取得采矿许可证;1991年慈利县麦湾煤矿新建另一采矿工区,并取得采矿许可证。1999年全国“大换证”,慈利县麦湾煤矿换领新的采矿许可证。以后,采矿权又经数次延续登记。2005年3月25日,慈利县麦湾煤矿变更矿区范围后,取得采矿许可证,有效期限自2005年3月至2008年3月,矿山名称慈利县麦湾煤矿二工区。2005年3月,慈利县麦湾煤矿二工区向慈利县国土资源局缴纳采矿权价款90600元,向张家界市国土资源局缴纳采矿权价款60400元,向原湖南省国土资源厅缴纳采矿权价款151000元。2008年,慈利县麦湾煤矿取得采矿权许可证,有效期限自2008年10月29日至2010年10月29日,矿山名称慈利县麦湾煤矿二工区。2009年4月,慈利县麦湾煤矿根据慈利县国土资源局湖南省矿产资源非税收入缴款通知,向慈利县国土资源局缴纳采矿权价款163680元,向张家界市国土资源局缴纳采矿权价款65472元,向原湖南省国土资源厅缴纳采矿权价款180048元。2008年11月12日,陈述平与慈利县三合口乡企业管理站签订《慈利县三合乡麦湾煤矿租赁合同》,约定:慈利县三合口乡企业管理站将麦湾煤矿租赁给陈述平开采经营;租赁时间17年,从2009年1月1日至2025年12月31日止;开采经营范围以国土部门划给麦湾煤矿现有资源范围为准,即国土资源部门原划定的一工区、二工区范围;相关部门预交的各种押金、保证金归陈述平所有。2010年1月22日,慈利县麦湾煤矿发生瓦斯爆炸事故,造成4人死亡5人受伤。同年3月30日,慈利县人民政府作出《关于关闭慈利县三合口乡麦湾煤矿的决定》,决定立即关闭慈利县麦湾煤矿。2011年3月9日,原湖南省国土资源厅向陈述平退还了环境治理备用金471950元。陈述平要求原湖南省国土资源厅退还采矿权价款未果,遂诉提起本案诉讼。

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❸原一审法院认为:

根据《矿产资源开采登记管理办法》第十条规定,采矿权价款是国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人,按规定向采矿权人收取的价款。从缴纳采矿权价款的缴款凭证来看,缴款人均为慈利县麦湾煤矿二工区,慈利县麦湾煤矿当庭陈述对上述矿业权价款不主张任何权利,已将退还采矿权价款的权利转让给陈述平,现麦湾煤矿已关闭,陈述平作为实际经营者与被诉的返还采矿权价款的行政行为存在行政法上的权利与义务关系,其作为原告的主体资格适当。陈述平主张的采矿权价款是否应予返还的问题。《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》虽然有“矿业权登记管理机关按原缴纳矿业权价款额和剩余储量占原批准储量的比例,确定应退还的矿业权价款”的规定,但该规定仅在矿产资源开发整合过程中适用,而慈利县麦湾煤矿并非因政策性整合而被关闭,故不能适用该规定处理采矿权价款。慈利县麦湾煤矿因发生安全生产事故而被关闭,陈述平要求退还采矿权价款,无法律依据,其理由不能成立。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回陈述平的全部诉讼请求。

❹原二审法院认为:

本案审查的是,陈述平请求退还已收取的采矿权价款711200元是否有事实和法律依据。慈利县国土资源局在答辩理由之一中提出慈利县政府作出关闭慈利县麦湾煤矿的决定,属于行政处罚,而不属于政策性关闭。既然不是政策性关闭,就当然不适用《财政部国土资源部关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》(财建〔2016〕110号)文件,而现行的规范性文件并没有对被行政处罚关闭的企业能否退还其缴纳的矿业权价款作出明确规定,不能退还其缴纳的矿业权价款。该院认为,从(财建〔2016〕110号)文件中,只能得出政策性关闭应当享有矿业权价款退还的权利,不能得出除了政策性关闭以外的其他关闭不能享有矿业权价款退还权利的结论。那么,陈述平因发生安全生产事故被慈利县人民政府关闭能否要求被上诉人退还矿业权价款?根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定,“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。在国土资源部关于贯彻实施《中华人民共和国物权法》的通知(国土资发〔2007〕112号)明确规定“二、准确把握《物权法》对国土资源管理法律制度的改革创新(四)《物权法》明确了探矿权采矿权的用益物权性质:《物权法》在第三编“用益物权”中明确:依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。

这是重大的法律制度创新,它表明《物权法》认可探矿权、采矿权的物权性质,对保护权利人的合法权益具有重要意义”。在本案中,陈述平交纳矿业权价款是取得采矿权的对价,采矿权因为涉案煤矿的关闭而无法行使,对价无法收回,那么陈述平通过支付对价合法取得的采矿权还受不受法律保护,能否要求退还?陈述平违法开采造成重大事故,慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查组于2010年3月22日作出的《慈利县麦湾煤矿“1.22”较大瓦斯爆炸事故调查报告》中对事故单位的处理建议中写到“建议提请慈利县人民政府依法关闭麦湾煤矿。鉴于已提请关闭,不再给予经济处罚”。明确不再给予其他经济处罚,但陈述平要求退回其交纳矿业权价款遭到拒绝,形成事实上的还未占有、使用、收益的采矿权被没收,是一种没收其合法财产权利的行政处罚。该院认为,这种事实上的处罚没有法律依据。因为,现行的《中华人民共和国安全生产法》中并没有对生产者违反安全生产行为就可以对其处以没收其合法财产的相关规定。而且,该院在法庭调查中,也核实了陈述平与国土地资源管理部门之间并无“当发生事故时,就不予退还采矿权价款”的约定。既然没有法律规定也没有相关约定,国土资源管理部门就无权没收陈述平的合法财产权益,故应当退还其交纳的矿业权价款。

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那么,湖南省自然资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局该退还陈述平多少矿业权价款?根据《财政部国土资源部关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》(财建〔2016〕110号)文件规定,“其拥有的剩余矿产资源储量对应的已缴纳矿业权价款应予以退回”。退还的矿业权价款是与矿产资源储量相对应的。在法庭调查中,陈述平称从2005年至被关闭时止,该煤矿一直处于技改过程中,没有进行开采,矿产资源储量没有减少,应该全部退还已缴纳矿业权价款。湖南省自然资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局则认为,其从2005年至2009年是一直在开采的。该院责令其在休庭后十天内提供上诉人于2005年至2009年期间是否开采煤矿的补充证据。湖南省自然资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局在规定期限内没有提供相应证据,应承担举证不能的法律后果。该院采信上诉人没有进行开采,矿产资源储量没有减少的主张。陈述平要求全部退还已缴纳矿业权价款的请求,予以支持。综上,原审判决适用法律错误,应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款(二)项的规定,判决1.撤销长沙市天心区人民法院(2016)湘0103行初字57号行政判决;2.责令原湖南省国土资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局在本判决生效后一个月内退还其向陈述平收取的采矿权价款共计711200元:其中,原湖南省国土资源厅退还331048元,张家界市国土资源局退还125872元,慈利县国土资源局退还254280元。本案一、二审受理费共计100元,由原湖南省国土资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局负担。

❺再审法院观点:

本案主要有以下3个争议焦点:1.陈述平是否具有原告主体资格;2.再审申请人是否具有退还采矿权价款的职责;3.如果再审申请人具有退还采矿权价款的法定职责,采矿权价款退还的数额应该如何确定。

关于陈述平是否具有原告主体资格的问题。陈述平是慈利县麦湾煤矿的承包人,其享有的是债权请求权矿业权转让管理,根据债权的相对性原则,一般情况下,其只能向债务人主张权利。但鉴于本案慈利县麦湾煤矿已经吊销,且其明确表示将申请退还采矿权价款的权利转让给陈述平,为了保障权利的实现,陈述平与被诉的返还采矿权价款的行政行为存在利害关系,原一、二审法院认为陈述平具有原告主体资格正确。再审申请人提出陈述平不是申请退还采矿权价款的权利人的再审理由,本院不予支持。

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关于再审申请人湖南省自然资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局是否具有退还采价款的法定职责问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》(国务院令第446号)第十三条第四款规定:“依照本条第一款规定决定关闭的煤矿矿业权转让管理,仍有开采价值的,经依法批准可以进行拍卖。”《国土资源部关于贯彻实施〈中华人民共和国物权法〉的通知》(国土资发〔2007〕112号)规定:“……(四)《物权法》明确了探矿权采矿权的用益物权性质……”《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》规定:“矿业权登记管理机关按原缴纳矿业权价款额和剩余储量占原批准储量的比例,确定应退还的矿业权价款。”湖南省人民政府办公厅《关于进一步深化煤矿整顿关闭工作的意见》(湘政办发[2010]1号)规定:“……(十八)应关闭的煤矿已经向国家缴纳了采矿权价款的,地方可按规定从分成的采矿权价款中安排资金用于支持解决该煤矿关闭后的遗留问题。经国土资源管理部门认定仍有利用价值的剩余资源,需重新进行核实备案并对采矿权价款重新进行评估确认……”从以上规定可以看出,采矿权是一种用益物权,采矿权人通过缴纳采矿权价款的方式取得用益物权,该用益物权受法律保护。因发生安全事故整顿关闭的煤矿属于政策性关闭,采矿权人有依据有关规定申请退还采矿权价款的权利。本案中,慈利县人民政府为了安全管理的需要,关闭慈利县麦湾煤矿,属于政策性关闭。慈利县麦湾煤矿被关闭,其拥有的采矿权被注销,其缴纳的采矿权价款作为取得采矿权的对价,应该按规定退还。再审申请人作为采矿权价款收缴工作的主体矿业权转让管理,有按规定退还采矿权价款的法定职责。

关于采矿权价款退还数额如何确定的问题。根据《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》(财建[2010]1018号)规定:“矿业权登记管理机关按原缴纳矿业权价款额和剩余储量占原批准储量的比例,确定应退还的矿业权价款。”确定采矿权价款退还数额的关键是查明涉案煤矿的剩余储量。原二审法院在确定剩余储量上认定事实错误,处理结果不当,应予纠正。理由如下:陈述平主张其一直在对涉案煤矿进行技改矿业权转让管理,没有进行生产,剩余的储量就是缴纳采矿权价款时的储量。对于该主张,陈述平并没有提供相应的证据予以证明。再审申请人主张慈利县麦湾煤矿2005年至2009年一直在生产,涉案煤矿的资源储量减少,但是也没有提供相关的证据证明。对于涉案煤矿的剩余储量,原本可以通过地质勘查机构检测,查明剩余储量,但是由于慈利县麦湾煤矿非法组织生产,发生了安全事故矿业权转让管理,涉案煤矿被关闭,已不具备检测条件。在这种情况下,陈述平应该积极提供相关生产经营资料,再审申请人根据矿区开挖的范围、煤矿设计的年生产能力、各年度的资源储量检测表等相关资料,核定涉案煤矿的剩余储量。原二审法院直接支持陈述平的主张,判决再审申请人全部退还采矿权价款不当。对于具体的退还数额,宜先由再审申请人作出处理决定,如陈述平不服该处理决定,可另行起诉。

❻再审法院裁判结果:

原一、二审判决适用法律错误,处理结果不当,依法应予纠正。再审申请人的再审理由部分成立,本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定,判决如下:一、撤销长沙市中级人民法院(2017)湘01行终162号行政判决和长沙市天心区人民法院(2016)湘0103行初57号行政判决;二、责令再审申请人湖南省自然资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局于二个月内对陈述平的退还采矿权价款申请作出处理决定。

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